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解读|《河北省省级国有金融资本出资人职责暂行规定》

2020-07-29 15:40:00
来源: 河北省人民政府办公厅
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  2020年7月27日,河北省人民政府办公厅印发了《河北省省级国有金融资本出资人职责暂行规定》(冀政办发〔2020〕2号,以下简称《规定》)。这是贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府完善国有金融资本管理决策部署和要求的重要举措,是厘清国有金融资本出资人职责边界、规范有关部门和金融机构履职尽责的重要基础性制度,有利于明确各方的权利和义务,健全责任追究制度,为我省改革顺利推进提供了制度保障。现就《规定》有关问题解读如下:

  一、《规定》出台的主要背景

  党中央、国务院和省委、省政府高度重视国有金融资本管理工作。2018年6月30日,中共中央、国务院印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》,对完善国有金融资本管理作出顶层设计和重大部署。同年12月底,省委、省政府出台了《关于完善国有金融资本管理的实施意见》(冀发〔2018〕55号),明确各级政府授权财政部门集中统一履行本级国有金融资本出资人职责;省委办公厅、省政府办公厅制定了《省级国有金融资本集中统一管理实施方案》(〔2018〕-66),详细规定了省级国有金融资本的管理范围、内容、方式和流程等。2019年11月,国务院办公厅印发《国有金融资本出资人职责暂行规定》(国办发〔2019〕49号),进一步明确了国有金融资本出资人具体职责,要求各省及计划单列市政府结合实际制定具体实施规定。根据国办发〔2019〕49号文件精神,结合省级国有金融资本管理现状,省财政厅会同有关部门认真研究、广泛征求意见,组织开展专家论证、风险评估,拟定了《规定》,先后经省政府常务会议、省委深改委会议审议通过,由省政府办公厅印发实施。

  二、《规定》的基本内容和原则

  《规定》在遵循《公司法》等法律法规,认真贯彻落实中央和我省改革精神的前提下,根据统一规制、分级管理的原则,把国有金融资本出资人职责制度化、规范化、程序化、具体化。全文包括总则、出资人与受托人职责、金融机构国有资本管理与监督、重大事项管理、省属金融机构管理者选择与考核、责任追究、附则共七章四十四条规定。《规定》有效解决了国有金融资本管理“九龙治水”和管理规制不统一的问题,解决了部门职责交叉、责任界定不清晰的问题,理清了政府与市场的边界,更加强化依法履职,依托公司法人治理结构行使出资人权利,通过市场化方式体现国有出资人意志。

  《规定》坚持三项基本原则,对国有金融资本出资人职责有关事项进行了明确。一是“以管资本为主”原则。重点管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。二是市场化原则。按照“简政放权、放管结合、优化服务”要求,采用市场化管理方式,通过公司治理机制,对国家出资金融机构依法行使权利和履行义务。三是审慎性原则。科学界定管理边界,明确责任清单,力求不缺位、不越位、不错位。

  三、《规定》的细化和创新

  一是界定了省属国有金融机构的范围和类型。在准确把握国办发〔2019〕49号文件中“所出资金融机构”的管理范围基础上,我省将省级国有金融资本的管理范围界定在“省属金融机构”,即省政府及其授权投资主体直接、间接出资设立或管理的金融机构,并划定了省属金融机构的国有独资、全资、绝对控股、相对控股、参股等类型,确保能够将管理责任压实、落细。二是提出了金融机构级次划分原则。为统一对金融机构级次的认识,避免与实体企业母子公司等级次关系的交织、混淆,便于实施更加精准的管理,我省根据财政部产权登记工作有关要求,增加了金融机构级次划分的原则,即:一级金融机构为省政府及其授权投资主体出资设立或管理的金融机构,二级金融机构为一级金融机构出资设立或管理的金融机构,以此类推。三是明确了省属金融机构党建工作和领导人员管理的责任。根据省委办公厅、省政府办公厅印发的《河北省省属企业领导人员管理办法》(冀办发〔2018〕54号)和省委办公厅印发的《关于贯彻落实<中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)>的若干措施》(冀办传〔2020〕9号)等有关规定,按照管人管党建相统一的原则,理顺了省属金融机构领导人员和党建工作管理体制,明确了省委组织部、省财政厅、省国资委的各自职责。

  四、国有金融资本管理的授权及委托关系

  根据中央和我省完善国有金融资本管理的改革要求,《规定》明确省财政厅根据省政府授权,集中统一履行省级国有金融资本出资人职责,对省属金融机构依法享有资本收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

  考虑到我省实际,对现由省国资委管理的省属国有企业出资形成的国有金融资本(既包括出资到省属金融机构的,也包括出资到非省属金融机构的),由省财政厅委托省国资委管理,委托期限3年。按照省委、省政府的决策部署,省财政厅将会同省国资委按照不超过3年的时间期限排出转换计划,对符合条件的,尽快划转由省财政厅直接履行出资人职责。对暂不具备条件的逐步创造条件,成熟一个推进一个,确保尽快实现国有金融资本集中统一管理。

  需要说明的是,省国资委受省财政厅委托,按照产权关系,落实统一的国有金融资本管理规章制度,按照受托管理权限管理省级国有金融资本。除国有金融资本管理统一规制的制定、基础管理、财务管理等由省财政厅负责外,省国资委按照受托权限和程序对受托金融机构行使相关股东职责,协同推进受托金融机构改革,向其派出董事、监事,参与重大事项决策、管理者选择和考核等。同时,承担提升国有金融资本运营效率、落实统一的管理制度、监交国有资本收益等义务,做好受托管理的国有金融资本经营预算、绩效考核、保值增值考核、负责人薪酬管理、股东代表、董事、监事管理等相关工作。实施委托管理要做到“四个不变”,即财政部门履行出资人职责的身份不变、产权管理责任不变、执行统一规制不变、全口径报告职责不变。委托协议由省财政厅、省国资委按照《规定》另行签订。

  五、财政部门委托管理的“四个不变”原则

  一是财政部门的出资人身份不变。省政府授权省财政厅集中统一履行省级国有金融资本出资人职责,省财政厅既是出资人,又是委托人。省国资委接受省财政厅委托后,应在享有权利的同时,认真履行受托人义务,遵守国有金融资本管理相关制度,定期向省财政厅报告受托履行职责情况,接受省财政厅评价、监督和考核。二是产权管理责任不变。按照统一规制、分级管理原则,省财政厅依法依规履行国有金融资本管理职责,负责组织实施基础管理等工作,对国有产权变动实施全流程动态监管。涉及股权管理的重大事项表决要经省财政厅同意,或报请省政府批准。三是执行统一规制不变。集中统一管理必须维护规则、制度的一致性,不能“撕口子、开天窗”,避免出现国有金融机构“两头靠、两头套”、相互攀比、钻政策空子的现象。省财政厅负责制定统一的国有金融资本管理规章制度。省国资委实施国有金融资本管理,应执行统一的管理制度。四是全口径报告职责不变。省财政厅定期向省委、省政府报告省级国有金融资本管理情况,并按照法定程序向省人大常委会全口径报告全省及省级国有金融资本情况。省国资委应按要求定期向省财政厅报告国有金融资本管理情况和其他重大事项。

  六、国有实体企业出资金融机构形成的资本如何管理

  《企业国有资产法》规定“国有资产属于国家所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益”。《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确,“国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益”。其中,授权投资主体包括政府授权的有关部门、事业单位、金融投资运营公司以及国有实体企业等。因此,国有实体企业出资金融机构形成的资本,属于国有金融资本,各级政府依法享有出资人权益,执行统一的国有金融资本管理规章制度。

  省财政厅履行国有金融资本出资人职责,一般不划转国有实体企业的股权,也不剥夺国有实体企业对国有金融资本的股东权益。省财政厅充分尊重国有实体企业的法人财产权,积极支持国有实体企业依法行使具体股东职责。省财政厅以管资本为主加强国有金融资产监管,统筹优化国有金融资本战略布局,健全资本补充和动态调整机制,推动国有金融资本向重要金融行业和关键领域集中,保持国有金融资本在金融领域的主导地位,配合做好重大风险处置工作,促进国有金融机构建立现代企业制度,健全风险管理和内控体系,完善法人治理结构,推进金融治理现代化,增强活力、竞争力和可持续发展能力,支持国有金融资本做强做优做大。

  根据全国金融工作会议精神和《指导意见》要求,严格规范产融结合,严格限制和规范非金融企业投资金融机构。国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离,避免风险相互传递。从严控制国有实体企业金融业务投资,对不符合监管要求的产融结合机构要逐步清理整顿、分类处置。对于财务公司、汽车消费金融公司等与主业关联性强的金融机构,可维持原有产权关系及管理链条,但须执行统一的国有金融资本管理规章制度,并做好产融风险防控工作。

  七、国有实体企业“股东”与财政部门“出资人”间的关系

  我省省属国有金融机构大多由国有实体企业出资设立,是具体“股东”,省财政厅扮演的是政府“出资人”角色,是宏观意义上的“股东”。省财政厅履行出资人职责,并不剥夺国有实体企业享有的“股东”权利,国有实体企业仍可以派出股东代表、董事、监事,但应报出资人机构履行委派程序;派出的人员除了代表本企业履职外,还要按照统一的国有金融资本规章制度,审议议案、发表意见,在重大问题上应与省政府保持一致。

  八、财政部门与金融监管部门之间的关系

  对省属金融机构的监管,省财政厅与金融监管部门各司其职、有效协同。省财政厅的监管属于行使出资人权利的监管,注重国有资本的保值增值和防止国有资产流失,更多地从企业的经济效益和市场价值的角度进行管理,通过合理的激励约束机制调动企业的积极性,但不会直接介入企业的具体经营事务。金融监管部门(主要指人行、银保监局、证监局以及地方金融监管局)的监管,属于国家对金融行业的行政监管,通过“管风险、管法人、管准入”,实现对国有金融机构的合规和审慎监管要求,通过行政审批、行政处罚体现国家的金融意志,更加注重金融合规经营和国家的金融安全。

  省财政厅履行出资人职责时,将加强与金融监管部门的沟通协调和信息共享,不干预金融监管部门依法实施监管;省财政厅在制定完善国有金融资本管理制度时,涉及其他金融监管部门有关监管职责的,将主动征求相关部门意见;其他金融管理部门在制定发布相关监管政策时,应及时向省财政厅通报相关情况。

  九、出资人机构如何参与重大事项管理和管理者选择与考核

  重大事项管理属于出资人机构(包括省财政厅和省国资委)的核心权利。公司章程是金融机构运行的“根本大法”,出资人机构应强化章程管理,将与金融机构的关系在章程中予以约定。《规定》要求,建立健全出资人机构参与公司治理决策的工作机制,落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。出资人机构通过公司治理程序,加强对所出资金融机构重大事项的审核把关。省财政厅负责拟订省属国有及国有控股金融机构薪酬分配有关制度。需要指出的是,向国有金融机构派出股权董事,依托公司法人治理结构行使出资人权利,通过市场化方式体现国有出资人意志,是履行出资人职责的有效方式,是以管资本为主加强国有资产监管的重要举措,是完善国有金融资本管理的重要内容。

  激励约束机制是委托代理关系的核心,是公司治理的重要内容。社会主义市场经济条件下,围绕国家所有权政策导向,在对金融机构进行功能界定和分类的基础上,健全管理者选任、考核、奖惩等机制,对于确保“代理人”按照“委托人”的意志行事,具有重要意义。《规定》明确出资人机构会同有关部门建立规则透明的提名程序,任免或者建议任免所出资金融机构的管理者。同时,对任命的管理者进行年度和任期考核,并据此决定奖惩和薪酬。省财政厅将健全完善国有金融资本经营绩效考核和薪酬管理制度。需要强调的是,必须把坚持党管干部原则和发挥市场机制作用结合起来,保证党对干部人事工作的领导权和重要干部的管理权。

  十、《规定》印发后,省财政厅需要开展哪些工作

  《规定》印发后,省财政厅作为出资人代表机构的权利、义务正式得到明确,需要从宏观和微观两个方面做好国有金融资本管理工作。

  宏观层面。省财政厅要抓紧建立健全管住管好用好、做强做优做大国有金融资本的管理机制和制度体系,夯实科学化、规范化管理的基础。一是理顺国有金融资本管理体制机制。建立出资人与受托人的权责清单,强化对国有金融企业的资本穿透管理、重大事项监管、管理者的选择与考核、责任追究等,真正解决长期以来国有金融资本管理“九龙治水”、职责分散、权责不明等。二是统一建立健全规范高效管理的制度体系。加快构建和落实全流程的基础管理制度,健全产权登记、评估、转让等基础管理、穿透管理和交易监管体系,把好国有金融资本“入口”和“出口”关。健全国有金融资本动态统计监测和金融运行分析指标体系,全面掌握国有金融资本管理运营情况,防范财务风险,进一步促进保值增值。健全国有金融机构经营绩效考核和激励约束制度,增强国有金融机构活力。健全国有股权董监事管理制度,明确权责利约束。建立国有金融资本管理的监督问责机制,健全违法违规经营投资责任追究制度体系,完善责任倒查和追究机制,维护资本安全。三是调整优化国有金融资本布局。合理调整国有金融资本在银行、证券、保险等行业的比重,推动国有金融资本向重要行业和关键领域、重要基础设施和重点金融机构集中,提高资本配置效率,推动做实国有金融资本经营预算,平衡好分红和资本补充需要,解决我省国有资本分散和国有金融机构类型不全、规模小、实力弱、服务经济发展作用发挥不明显等问题。四是全面加强党的建设。按照管人与管党建相统一、管资本与管党建相结合的原则,理顺省属金融机构领导人员和党建工作管理体制,明确有关部门和机构的职责,解决领导人员和党建管理工作职责分散、权责不明晰、权责不对等等问题。全面坚持和加强党的领导,发挥党委的领导作用,把党的领导融入公司治理,发挥党委把方向、管大局、保落实重要作用,重点管政治方向、领导班子、基本制度、重大决策和党的建设,健全完善党建工作责任制,切实承担好、落实好从严管党治党责任。

  微观层面。省财政厅要依据《公司法》等法律法规和有关章程,对省属金融机构享有资本收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,保障国有金融资本出资人权益,并履行相应出资人义务。一是负责国有金融资本基础管理。认真履行清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、产权转让、资产交易等管理职责,对国有产权实施全流程动态监管,防止国有资产流失。二是依法收取国有金融资本收益。负责编制本级国有资本经营预算草案,将省政府以所有者身份依法取得的国有金融资本收益,纳入预算管理。具体负责国有金融资本经营收益的上缴工作。三是规范国有金融机构的运营管理。加强对国有金融机构的财务管理、资本金管理、绩效考核、薪酬管理、聘用会计师事务所管理、重大事项管理等,防控风险,促进国有金融机构合规经营。四是参与对国有金融机构管理者的选择与考核。通过法定程序参与有关国有金融机构管理者的任免和考核,按照考核结果对其进行奖惩。依法选派董事、监事,委派股东代表参加股东(大)会。依据有关规定,确定国有金融机构管理者的薪酬机制和标准,规范负责人履职待遇、业务支出和福利保障。

  十一、如何实施国有金融资本穿透管理

  对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理,有利于加强国有资本监管,防范内部人控制,促进规范资本运作和提高资本回报,有利于全面掌握国有金融资本流动情况,监测国有股东权益的变动趋势。一是强化财政部门管理责任。省财政厅将通过建立国有金融资本基础管理体系,加强国有金融机构产权登记、资产评估、产权转让等监督管理,加快信息系统建设,实现国有金融资本穿透管理和运营监测分析。二是压实母公司管理责任。一级省属金融机构作为母公司,必须加强对各级子公司的资本穿透管理,严格股东资质和资金来源审查,确保国有金融资本管理制度层层落实到位;母公司转让一级子公司产权,以及一级子公司转让涉及重要行业、重点下级公司的国有产权等情形,应当按程序向省财政厅报批。三是压缩管理级次。要求国有金融机构合理设置机构法人层级,逐步有序压缩管理级次,原则上不得超过三级;国有金融机构持有同类金融业务许可证的一级子公司原则上只能有一家;除财务投资外,国有金融机构所属控股企业不得反向持有母公司股权,所属控股企业之间不得交叉持股。

  十二、如何确保国有金融资本保值增值

  完善国有金融资本管理,是为了完善管理体制,促进国有金融资本规范运作、做强做优做大,确保保值增值。

  一是压实保值增值责任。为保证国有金融资本保值增值和安全,《规定》特别强化了省属金融机构的主体责任,省财政厅、省国资委和派出的股东代表、董事、监事的监督责任。其中,省属金融机构承担国有金融资本保值增值责任。省财政厅负责监督金融机构国有资本保值增值,建立和完善国有金融资本保值增值指标体系,依法依规确认省属金融机构的国有资本保值增值结果。省国资委负责按照受托权责对等原则,提升省级国有金融资本运营效率,保障金融安全,防范金融风险,实现保值增值;做好受托管理的国有金融资本保值增值考核;加强对所履职金融机构的财务监管,并负责其省级国有金融资本保值增值和安全。派出的股东代表、董事、监事对于工作过程中发现的金融机构重大风险或风险隐患,应及时向出资人机构报告;对金融机构重大事项按程序提出提案、发表意见、行使表决权,并将履职情况和结果及时报告委派机构。

  二是强化国有产权全流程管理。为防范国有金融资本流失,省财政厅将从产权登记、资产评估、产权转让等方面加强管理,形成国有金融资本占有、变动、注销等全流程管理链条。统一产权登记管理,省属金融机构均要按照省财政厅的管理规制办理产权登记,领取产权登记证(表),由省财政厅依法核定金融机构占用的国有金融资本金数额,确认国有产权归属,全面反映国有金融资本产权和分布状况。监管国有资产评估行为,要求国有金融机构在进行合并、分立、改制、股权转让、增资扩股等行为时,严格按要求进行资产评估,真实、合理反映资产价格,并以经省财政厅核准或备案后的评估结果作为国有金融资本产权转让和资产交易的参照。严格监控国有股权转让和产权交易行为,省财政厅依法决定省属金融机构的国有股权转让,建立金融机构国有产权交易管理制度。省属金融机构国有资产转让主要通过证券交易系统或由金融资产产权交易机构交易。省属金融机构转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使省政府不再拥有控股地位的,应当报省政府批准。

  三是强化责任追究。按照国家规定,省财政厅负责建立健全违法违规经营投资责任追究制度。纪检、监察、金融监管部门等按照职责权限,依法依规实施监督管理,查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件。省属金融机构的管理者滥用职权、玩忽职守,造成机构国有资产损失的,负赔偿责任并追责;出资人机构不按规定的职责、权限和程序履职尽责,或者违法违规干预所履职金融机构经营活动,侵犯其合法权益,造成国有金融资产损失的,对直接负责的主管人员和其他责任人员追责。出资人机构派出的股东代表、董事、监事在履职过程中,未按出资人机构有关规定及所在金融机构章程正确行使职责的,按相关规定予以处理并追责。

责任编辑:郑光昊
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